持續(xù)強化反壟斷執(zhí)法 以公平競爭促進高質量發(fā)展
2021年4月26日,市場監(jiān)管總局依法對美團實施“二選一”等涉嫌壟斷行為立案調(diào)查,10月8日依法做出行政處罰決定,責令其停止違法行為,退還“二選一”保證金,并處以其2020年銷售額的3%,34.42億元罰款,同時發(fā)出行政指導書,要求美團全面整改。這是市場監(jiān)管總局在平臺經(jīng)濟領域又一次重大反壟斷執(zhí)法行動,對于規(guī)范平臺經(jīng)濟競爭秩序,促進高質量發(fā)展具有重要意義。
一、強化反壟斷是完善社會主義市場經(jīng)濟體制的內(nèi)在要求
我國改革開放的40多年歷程,在很大程度上就是市場競爭機制作用不斷擴大的過程。通過市場公平競爭不斷激發(fā)市場活力和創(chuàng)新動力,使我國經(jīng)濟不斷走向繁榮。立足新發(fā)展階段,貫徹新發(fā)展理念,構建新發(fā)展格局,我國經(jīng)濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系,使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用,實現(xiàn)有效市場與有為政府的結合?!斗磯艛喾ā纷鳛槭袌鼋?jīng)濟的基本法律制度,旨在保護競爭這一市場機制的核心,提高經(jīng)濟運行效率,維護消費者利益和社會公共利益,促進社會主義市場經(jīng)濟健康發(fā)展。因此,社會主義市場經(jīng)濟越發(fā)展,就越需要強化反壟斷,更好發(fā)揮政府“有形之手”的作用,推進高標準市場體系建設,維護公平競爭的市場秩序,保障市場機制有效運行,使“無形之手”能夠高效配置資源,激發(fā)市場主體不斷創(chuàng)新,市場活力充分迸發(fā),推動構建新發(fā)展格局,實現(xiàn)高質量發(fā)展,促進共同富裕。
從世界范圍看,各國特別是歐美等發(fā)達經(jīng)濟體普遍重視加強反壟斷,通過強有力的反壟斷執(zhí)法保護市場公平競爭,促進經(jīng)濟發(fā)展。從美國1890年頒布《謝爾曼法》算起,反壟斷法已經(jīng)有130多年的歷史。特別是近年來隨著數(shù)字經(jīng)濟快速發(fā)展,壟斷問題逐步顯現(xiàn),各國紛紛加強反壟斷監(jiān)管執(zhí)法,歐盟推出《數(shù)字服務法》和《數(shù)字市場法》兩項法案,強化大型互聯(lián)網(wǎng)平臺的監(jiān)管措施,并積極開展一系列執(zhí)法行動,僅對谷歌公司在2017至2019年的三年里就3次作出反壟斷處罰,總計開出了82.5億歐元的巨額罰單。美國提出《終止平臺壟斷法案》《平臺競爭與機會法案》等6項反壟斷法案,撤銷《縱向合并指南》,并對谷歌、臉書等互聯(lián)網(wǎng)巨頭提起反壟斷訴訟,反壟斷監(jiān)管不斷趨嚴。英國、德國等反壟斷執(zhí)法機構也不斷加大反壟斷執(zhí)法力度,近期相繼啟動對谷歌、亞馬遜等互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)的反壟斷調(diào)查。
近段時間以來,我國加大平臺反壟斷監(jiān)管執(zhí)法力度,打出一系列“組合拳”,制定出臺《關于平臺經(jīng)濟領域的反壟斷指南》,查處阿里巴巴集團“二選一”等重大典型壟斷案件,對45起平臺企業(yè)未依法申報案做出頂格處罰,依法禁止虎牙斗魚并購案,解除網(wǎng)絡音樂獨家版權等,取得的成績舉世矚目。此次市場監(jiān)管總局依法對美團“二選一”壟斷案做出處理,是強化平臺經(jīng)濟反壟斷監(jiān)管又一重大成就,充分體現(xiàn)了國家公平公正持續(xù)強化平臺經(jīng)濟反壟斷監(jiān)管、規(guī)范平臺經(jīng)濟領域競爭秩序的態(tài)度和決心。
二、公平公正科學高效執(zhí)法,促進平臺經(jīng)濟規(guī)范創(chuàng)新健康持續(xù)發(fā)展
近年來,得益于國家綜合經(jīng)濟實力和創(chuàng)新動力的整體提升,得益于互聯(lián)網(wǎng)的開放包容、技術的不斷創(chuàng)新進步、商業(yè)模式的迅速迭代,我國平臺經(jīng)濟快速發(fā)展,在提高全社會資源配置效率、貫通國民經(jīng)濟經(jīng)濟循環(huán)、推動技術進步和產(chǎn)業(yè)變革方面發(fā)揮了重要作用,成為我國經(jīng)濟增長的新引擎。但與此同時,平臺壟斷、競爭失序問題逐漸顯現(xiàn),“二選一”等限制競爭行為嚴重破壞了市場競爭秩序,更使得平臺“競爭失焦”,企業(yè)從注重技術進步和商業(yè)模式創(chuàng)新轉變?yōu)樽⒅貭帄Z有限的商家資源,削弱了平臺經(jīng)濟的創(chuàng)新發(fā)展動力。
本案作為阿里巴巴集團壟斷案后又一例平臺經(jīng)濟領域“二選一”行為壟斷案,充分體現(xiàn)國家強化平臺經(jīng)濟反壟斷監(jiān)管執(zhí)法的堅定決心,體現(xiàn)了堅決治理“二選一”行為的鮮明態(tài)度,體現(xiàn)了執(zhí)法機構對所有市場主體一視同仁、平等對待,公平公正開展反壟斷執(zhí)法的監(jiān)管原則。本案行政處罰決定書分析縝密,說理透徹,并在作出行政處罰的同時通過行政指導的方式對美團提出依法合規(guī)經(jīng)營的整改要求,充分體現(xiàn)出我國反壟斷執(zhí)法的目的在于規(guī)范平臺企業(yè)行為,在于明確底線,設置“紅綠燈”,促進平臺經(jīng)濟更好更快發(fā)展。特別是,目前我國平臺經(jīng)濟國際競爭力仍有不足。國家加強平臺經(jīng)濟領域反壟斷監(jiān)管,嚴厲打擊“二選一”等壟斷行為,就是要避免我國平臺經(jīng)濟陷入低水平競爭的循環(huán),規(guī)范和引導平臺企業(yè)轉換競爭賽道,致力于通過技術創(chuàng)新和提升效率獲得競爭優(yōu)勢,不斷提高競爭層次和水平,進而推動技術和產(chǎn)業(yè)深層次變革,使不斷涌現(xiàn)新的優(yōu)質平臺企業(yè)始終成為可能,使我國平臺經(jīng)濟發(fā)展更有后勁、更可持續(xù),擁有更加光明、更加繁榮的未來。
三、充分保護各類市場主體合法權益,推動形成良性互動協(xié)同發(fā)展良好格局
平臺經(jīng)濟作為一種新的生產(chǎn)力組織形式,以數(shù)據(jù)為要素,以網(wǎng)絡為載體,連接貫通眾多市場主體,形成共生共榮的生態(tài)系統(tǒng),大量的中小企業(yè)伴隨平臺成長獲得了發(fā)展機會,煥發(fā)出嶄新的活力與生機。但與此同時,中小企業(yè)相對平臺往往處于弱勢,平臺企業(yè)實施“二選一”等壟斷行為,破壞公平競爭市場環(huán)境,平臺內(nèi)中小企業(yè)的經(jīng)營自由受到限制,合法權益遭到侵害,不僅難以獲得更好的發(fā)展,甚至可能危及生存。同樣,壟斷行為還限制了消費者的選擇,使其無法獲得更優(yōu)質的價格和服務,合法權益也不能得到充分保障。執(zhí)法機構及時要求美團停止“二選一”行為,全額退賠收取平臺內(nèi)商家的獨家合作保證金12.89億元,并要求美團采取措施切實保護平臺內(nèi)商家、外賣騎手、消費者等各方主體合法權益,充分表明了執(zhí)法機構依法保護平臺經(jīng)濟各類主體合法權益的執(zhí)法理念,體現(xiàn)了支持和保護中小企業(yè)發(fā)展、維護人民群眾切身利益的價值取向。
平臺作為要素流通和資源配置的重要節(jié)點,理應發(fā)揮暢通國民經(jīng)濟循環(huán)、促進中小企業(yè)協(xié)同發(fā)展、便利人民生活、繁榮市場經(jīng)濟的重要作用,而不應濫用具有的市場支配地位實施壟斷行為損害中小企業(yè)和消費者利益。國家持續(xù)強化平臺經(jīng)濟領域反壟斷監(jiān)管,就是要依法查處壟斷行為,恢復市場競爭秩序,并通過個案的示范和警示作用,引導督促平臺企業(yè)自覺服從和服務于經(jīng)濟社會發(fā)展大局,為各類市場主體特別是中小企業(yè)創(chuàng)造更加廣闊的發(fā)展空間,推動形成大型平臺企業(yè)和中小企業(yè)良性互動、協(xié)同發(fā)展的良好格局,更好保護消費者利益,讓各類市場主體分享平臺經(jīng)濟發(fā)展成果,實現(xiàn)共同繁榮。
四、要持續(xù)強化反壟斷推動高質量發(fā)展
我國《反壟斷法》自2008年實施以來,執(zhí)法機構積極開展執(zhí)法活動,依法查處了一系列重大典型的壟斷案件,有力維護市場公平競爭,推動形成統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系。我國已成為世界第二大經(jīng)濟體,要實現(xiàn)由“大”到“強”和創(chuàng)新驅動的高質量發(fā)展,對市場公平競爭的需求比任何時候都更為強烈。8月30日,中央全面深化改革委員會第二十一次會議審議通過了《關于強化反壟斷深入推進公平競爭政策實施的意見》,對強化反壟斷工作指明了方向、明確了任務、提出了要求,必須堅持監(jiān)管規(guī)范和促進發(fā)展兩手并重、兩手都要硬,持續(xù)強化反壟斷執(zhí)法,以公平競爭促進高質量發(fā)展。
要進一步加強反壟斷制度體系建設。盡快修改完善《反壟斷法》,明確體現(xiàn)強化反壟斷的各項原則和規(guī)則,完善壟斷行為認定規(guī)則。同時,健全反壟斷配套立法體系,針對性完善相關制度規(guī)則和指南,建立公開公正透明的反壟斷監(jiān)管規(guī)則,強化反壟斷執(zhí)法的法治保障,為市場主體提供清晰明確的行為指引。
要進一步強化反壟斷監(jiān)管執(zhí)法。我國現(xiàn)階段壟斷行為仍多發(fā)頻發(fā),不利于構建統(tǒng)一開放、競爭有序的全國大市場。我國完善社會主義市場經(jīng)濟體制,促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展,需要持續(xù)性、常態(tài)化強化反壟斷監(jiān)管執(zhí)法,聚焦社會各方面反映強烈的壟斷問題,加大執(zhí)法力度,為所有市場主體創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境,促進市場主體在公平競爭中創(chuàng)新發(fā)展,提升我國經(jīng)濟整體競爭力。
要進一步提升反壟斷監(jiān)管效能。目前我國反壟斷執(zhí)法力量不足的問題十分突出。要進一步完善反壟斷體制機制,充實反壟斷監(jiān)管力量,強化反壟斷執(zhí)法的技術支撐,形成一支高素質、專業(yè)化的反壟斷執(zhí)法隊伍。要加快建立全方位、多層次、立體化反壟斷監(jiān)管體系,實現(xiàn)事前事中事后全鏈條全領域監(jiān)管,以高效監(jiān)管促進高質量發(fā)展。
要進一步培育公平競爭文化。在加強反壟斷執(zhí)法的同時,要發(fā)揮典型案件示范警示作用,加強反壟斷宣傳倡導,增強各類市場主體的公平競爭法律意識,引導全社會形成崇尚、保護和促進公平競爭的市場環(huán)境,構建企業(yè)合規(guī)、行業(yè)自律、政府監(jiān)管、社會監(jiān)督的良好格局。
(王先林系上海交通大學特聘教授、競爭法律與政策研究中心主任,國務院反壟斷委員會專家咨詢組成員,中國法學會經(jīng)濟法學研究會副會長)
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